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A indisponibilidade de bens na ação civil pública por ato de improbidade administrativa – Exceção ou Regra?
  • 16-11-2017
O Brasil vive atualmente momento histórico de grave crise política. Escândalos sobre corrupção, desvio de verbas, fraudes em procedimentos administrativos, entre outros, são diariamente veiculados pela mídia, abalando cada vez mais a confiança do povo em seus representantes.

Se isso fará com que os brasileiros percebam a importância de verdadeiramente escolher em quem vão votar e apenas exercer o direito de voto porque “são obrigados”, só o tempo dirá.

De toda forma, certo é que, consolidando ainda mais uma situação que vinha ocorrendo já há algum tempo, a crise política contemporânea fez com que as chamadas ações civis públicas por ato de improbidade administrativa aumentassem em quantidade e severidade.

Em outras palavras, referidas ações estão “chovendo” a todo momento.

Aqui cabe uma breve explicação. A ação civil pública é uma espécie de ação cuja titularidade é definida por lei própria, estando entre aqueles que podem propô-la o Ministério Público (Federal ou Estadual, dependendo do caso). Tal ação pode ter uma série de fundamentos diferentes e, entre eles, está o ato de improbidade administrativa.

Ato de improbidade administrativa é aquele que, resumidamente, fere princípios constitucionais que regulam a administração pública, como a moralidade e a legalidade, podendo ter uma consequência financeira como dano aos cofres públicos, o enriquecimento ilícito de alguém, ou ainda não ter consequência econômica alguma, bastando o ato por si só.

Nos dizeres de Pedro Roberto Decomain[1]: “Nem a Constituição Federal e nem a Lei n. 8.429/92 conceituam ato de improbidade administrativa. (...) Em tese, pois, violações a qualquer dos princípios balizadores da atuação dos agentes do Estado são assimiláveis ao conceito de improbidade administrativa.”.

Portanto, as ações civis públicas por ato de improbidade administrativa são, em regra, as competentes para análise, na esfera civil[2], de todas as situações como as que vêm sendo noticiadas pela mídia brasileira (fraudes em licitações, corrupção, desvio de verba pública, etc.).

Sobre o mérito das ações não se pretende discutir aqui. Esse assunto é extremamente delicado e causa grande polêmica entre operadores do direito, especialmente advogados e membros do Ministério Público.

O que se quer analisar aqui é a questão da indisponibilidade de bens.

Primeiramente, o que vem a ser isso?

Pois bem. Proposta a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, é possível hoje que o autor da ação (em regra o Ministério Público) formule um pedido urgente de indisponibilidade de bens dos Réus daquela ação, fundamentado no artigo 37, §4º, da Constituição Federal.

Explica-se.

Geralmente numa ação em que se busca punir um ato de improbidade administrativa é feito um pedido de condenação dos Réus ao pagamento de uma multa e restituição do valor do prejuízo que se entende que foi sofrido pelos cofres públicos.

Se esses valores são de fato devidos ou não é o que será discutido na ação, na qual será averiguado se realmente ocorreu a prática do ato de improbidade.

Entretanto, se logo no início da ação se tem elementos fortes que indicam que a improbidade ocorreu e que houve prejuízo que terá que ser ressarcido, é possível, conforme dito acima, que seja formulado pedido de indisponibilidade de bens dos Réus, o qual, se deferido pelo Juiz da causa irá implicar em bloqueio (parcial ou total) do patrimônio dos Réus da ação, a depender do valor apontado como “devido” por eles.

Que é possível tal medida e necessária em determinados casos, também não se discute.

Por exemplo: um agente público é Réu em uma ação de improbidade na qual se tem uma confissão de que o ato ímprobo foi cometido e tal agente começa a dilapidar seu patrimônio (se desfazer dele), é evidente que a medida de indisponibilidade de bens se faz necessária para que seja resguardado o direito da Administração Pública de, ao final da ação, ver-se ressarcida pelos prejuízos sofridos.

Entretanto, a medida de indisponibilidade e bens não é regra. É, como toda medida processual de urgência, exceção.

Medidas de urgência são aquelas concedidas pelo Juiz da causa antes de efetivamente existir uma sentença analisando o mérito dos fatos (se realmente ocorreu o que se diz que aconteceu, se houve culpa de alguém e se essa pessoa deve indenizar outrem por algum motivo). Assim sendo, deve-se sempre lembrar que, para que ela possa ser concedida, devem existir elementos fortes de que os atos ilícitos aconteceram da forma como apontados pelo autor da ação.

A mera propositura de uma ação civil pública por ato de improbidade administrativa claramente não gera a necessidade da medida de indisponibilidade de bens se não há qualquer situação de risco ou evidência do direito que lhe dê causa.

Hoje o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que não há necessidade de comprovação de dilapidação patrimonial para que seja concedida a medida de indisponibilidade de bens, pois a medida em tese busca evitar exatamente isso.

Até aí, tudo bem.

Mas disso a dizer que pelo simples fato de ser Réu em uma ação de improbidade a pessoa merece ter seu patrimônio bloqueado é um absurdo.

Lembre-se que todo servidor público, inclusive os concursados, podem, por mera discricionariedade de quem é titular da ação, ser incluído no polo passivo de uma ação de improbidade, bem como particulares que mantém “negócios” com a administração pública.

E não é difícil encontrar exemplos absurdos de pessoas “acusadas” de improbidade de administrativa sem que esta tenha ocorrido ou sem que a pessoa em si tivesse qualquer relação com os fatos ímprobos.

Daí porque tornar comum uma medida que deveria ser exceção torna-se algo extremamente preocupante e que deveria ser seriamente combatido pelo Poder Judiciário.

Indisponibilizar bens de pessoas claramente ímprobas/desonestas, por assim dizer, que ao certo possuem formas secundárias de renda e que ao certo terão que ressarcir um prejuízo, é uma coisa. Bloquear o patrimônio de uma pessoa que por um infortúnio do destino é Ré em uma ação de improbidade, mas que é honesta e de fato não possui outra forma de subsistência, é completamente diferente.

Importante lembrar também que a Lei de Improbidade Administrativa não busca punir o administrador que é incompetente tecnicamente nos mesmos moldes do administrador/servidor corrupto, que desvia verbas e frauda procedimentos em seu próprio benefício.

A responsabilidade por eleger administradores incompetentes, infelizmente, recai sobre a população, a quem, como dito de início, cabe escolher melhor.

O pedido de indisponibilidade de bens deve sempre estar fundamentado na necessidade da medida e em fortes indícios do direito alegado, que apenas se pode concretizar com o detalhado apontamento de quais atos teriam sido praticados pelo agente acusado, acompanhado de prova suficiente a demonstrar sua ocorrência.

Concedida a medida sem que estejam preenchidos esses requisitos, passa ela a ser banalizada e extremamente prejudicial, pois atinge pessoas verdadeiramente inocentes, cuja  vida da noite para o dia se transforma em um caos.

O que se busca aqui, consoante já observado, não é analisar o mérito das causas de improbidade, mas apenas ponderar a necessidade de que ao se pleitear a medida de indisponibilidade de bens, os operadores do direito tenham consciência da consequência de suas atitudes.

Deixa-se aqui o seguinte questionamento: na dúvida, é melhor uma pessoa inocente ter seu patrimônio bloqueado, em prejuízo próprio de muitas vezes de todo seu núcleo familiar, ou ter um agente “corrupto” com seu patrimônio livre que, ao final da ação ou ao primeiro sinal de dilapidação, poderá então ser bloqueado?

Não existe resposta certa, mas é uma situação que com certeza merece e deve ser considerada pelos operadores do direito, especialmente os que têm o poder decisório em suas mãos, em cada caso concreto. Um “mero bloqueio de bens” pode significar a ruína de famílias e pessoas inocentes. Medidas urgentes e extremas, de exceção, não devem e não podem se tornar a regra em virtude do clima político atual. Ponderação e razoabilidade são princípios básicos que regem nosso ordenamento jurídico e merecem sempre ser lembrados.
 
[1] Improbidade Administrativa. São Paulo: Dialética, 2007. Págs. 22 e 24.
[2] Pode haver também procedimento administrativo e ação penal sobre a mesma questão, se o caso.
Autor: Raquel Fernanda Guariglia Escanhoela

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​Escanhoela Advogados Associados - EAA tem sua história vinculada há décadas com a atividade forense, cujo início remonta ao ano de 1949 quando o patriarca da família, Lázaro Paulo Escanhoela, iniciou suas atividades como funcionário do Fórum da Comarca de Piedade.

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